Videa

Jakub Čech (student Právnické fakulty Univerzity Karlovy)

V České republice po zrušení okresních úřadů došlo k zavedení tzv. smíšeného modelu veřejné správy, kdy obcím a krajům byl ve větším rozsahu svěřen výkon státní správy. U obcí a krajů se proto rozlišuje jednak samostatná působnost, tj. vlastní záležitosti územního samosprávného celky, a přenesená působnost, tj. státní správa, kterou stát obcím a krajům pouze svěřil, aby ji pro něj vykonávaly. Tuto možnost předvídá již Ústava České republiky, když v čl. 105 stanoví, že „výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon“.

Jak upozornil na loňském ročníku konference Perspektivy veřejné správy na Moravě a ve Slezsku JUDr. Jaroslav Kupka, zásadním problémem smíšeného modelu je, že v rámci něj dochází ke střetu protichůdných zájmů; a zájem územního samosprávného celku může být v rozporu se zájmem veřejným, který má orgán veřejné správy chránit.[1]

Tento střet zájmů se v konkrétním případě může projevit tzv. systémovým rizikem podjatosti, tedy stavem, kdy úřední osoby územního samosprávného celku rozhodují o věci, která se dotýká zájmů tohoto celku nebo jeho politických představitelů.

Organizační model obcí a krajů je nastaven tak, že úředním osobám je sice zdánlivě přiznána zvláštní ochrana oproti „běžným“ zaměstnancům, a to zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění; nicméně v praxi o bytí a nebytí úředníků rozhodují komunální politici. Přehlednosti a ochraně nestrannosti úředníků neprospívají ani nelogické rozdíly v jednotlivých zákonech týkajících se územních samosprávných celků (srov. § 102 odst. 2 písm. f) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění a § 94 odst. 2 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění: zatímco o zřízení a rušení odborů v obecním úřadu rozhoduje o obcích rada bez návrhu tajemníka, u odborů úřadu městské části v Praze je stejné rozhodnutí návrhem tajemníka podmíněno).

Typickou oblastí, v níž je střet mezi zájmem politického vedení samosprávy a dodržováním zákonnosti ze strany úředních osob dobře viditelný, je oblast územních a stavebních řízení, protože se jedná o poměrně sledovanou agendu veřejné správy, v níž dochází k zásahům do práv řady jednotlivců, a podjatost úředních osob je zde ve sporných případech namítána. Že smíšený model veřejné správy není bezproblémový přiznala i minulá vláda a poslanecká sněmovna, když schválila zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, který počítá s vydělením stavebních úřadů z obcí a krajů a vznikem státní stavební správy.

Podjatost úředních osob však nenastává zdaleka jen v této agendě. Politické zájmy představitelů územního samosprávného celku ovlivňují správní rozhodování v celé paletě agend správních orgánů; ať už jde o oblast správního trestání (přestupků), památkové péče, správy pozemních komunikací; politický vliv ale může ovlivňovat i ty oblasti, v nichž je to zdánlivě nepředstavitelné (např. působnost orgánu sociálně právní ochrany dětí).

Zákonodárce se v některých zvláštních zákonech snažil na tyto nedokonalosti reagovat; tak například v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v platném znění, stanovil v § 63 tzv. nucenou delegaci přestupkové věci pro případ, že podezřelým z přestupku je dotyčný územní samosprávný celek nebo jeho zastupitel. Jakkoliv lze ustanovení tohoto typu přivítat, nepředstavují systémové řešení problému, který, jak jsem výše zdůraznil, se vyskytuje napříč různými agendami orgánů veřejné správy, které jsou upraveny zvláštními zákony.

Judikatura Nejvyššího správního soudu se snažila najít jistý kompromis mezi protichůdnými názory, které na problematičnost tzv. systémové podjatosti panují; zaměstnanecký poměr úředníka k obci není důvodem pro jeho vyloučení bez dalšího; je třeba zkoumat, zda povaha věci či jiné okolnosti svědčí pro podezření, že by úřední osoba mohla být ovlivněna jinými než zákonnými hledisky (srov. právní věta usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 89/2010 – 119). Problémem v aplikační praxi je, že poznat kdy už okolnosti svědčí pro „nadkritickou míru podjatosti“ a kdy ještě ne, je poměrně obtížné; judikatura zůstala nepochopena, rozhodovací praxe orgánů veřejné správy je rozličná a právní jistota účastníků správních řízení nízká.

Příspěvek na konferenci upozorňuje na nedokonalosti zákonné úpravy a na problémy při její aplikaci orgány veřejné správy, z pohledu občanského aktivisty, novináře a studenta právnické fakulty.

[1] KUPKA, Jaroslav.  Kritika smíšeného či spojeného modelu veřejné správy. Návrh prostorové organizace státní správy na mikroregionální úrovni. In: KONEČNÝ, Petr. (ed.) Konference „Perspektivy veřejné správy na Moravě a ve Slezsku“ - sborník příspěvků. Vydáno online XI. 2021. Dostupné elektronicky: http://www.promoravu.cz/images/Konference_Perspektivy_veejn_sprvy_2021_sbornk.pdf [cit: 8. 4. 2022]